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有关《食品药品行政处罚程序限定》的说明
政策法规 2014.06.19 1052
  

来源:CFDA    2014-6-19


为适应机构革新和职能转变需要,进一步标准食品药品监督办理部门行使行政处罚权,建立统一有用的行政执法体系,在原国家食品药品监督办理局令第1号《药品监督行政处罚程序限定》的基础上,国家食品药品监督办理总局(以下简称总局)组合起草了《食品药品行政处罚程序限定》(以下简称《限定》)。

一、起草过程

起草工作从20137月开始。在充分调研执法过程中存在问题的基础上,总局借鉴《工商行政办理机关行政处罚程序限定》、《质量技艺监督行政处罚程序限定》等相干规章,以原国家食品药品监督办理局令第1号《药品监督行政处罚程序限定》为蓝本,起草了《限定》初稿。经充分吸纳各方见解和创议、反复修改,形成本《限定》,并于2014314日经总局局务会议审议经过。

二、根本框架

本《限定》共八章六十一条,根本框架如下:

第一章“总则”(共5条),包括目的和依据、适用范围、处罚原则、公民权利、处罚监督准则等。

第二章“管辖”(共11条),包括地域管辖、级别管辖、管辖权争议、指定管辖、移送管辖、移送司法、委托执法、协查义务、撤销许可证照的事权划分及程序等。

第三章“立案”(共3条),包括案件受理、立案条件、回避原则等。

第四章“调查取证”(共15条),包括调查取证的一般请求、笔录制造请求、证据的范围和请求、境外证据、证据保全、查封扣押、当事人不配合的处置、样品抽验、调查终结以及责令改正等。

第五章“处罚决定”(共10条),包括案件合议、行政处罚事先告知、听证程序、行政处罚的审批、重大、复杂案件集体探讨、行政处罚的作出、没收的程序等一般程序以及简易程序的适用范围、程序实施、案件备案等。

第六章“送达”(共4条),包括送达的一般请求、留置送达、代为送达、邮寄送达、公告送达等。

第七章“实行与结案”(共8条),包括行政处罚的实行、行政处罚的停止实行、罚款收缴请求、当场收缴罚款的一般原则及其例外、罚款的缴付、申请人民法院强制实行、行政处罚结案报告等。

第八章“附则”(共5条),包括名词说明、执法文书的印制、施行日期等。

三、修改的重点内涵

(一)适应机构革新需要,满足适用性请求。

将原国家食品药品监督办理局令第1号《药品监督行政处罚程序限定》的适用范围扩展到食品、保健食品、药品、化妆品和医疗器械。明确县级以上食品药品监督办理部门可以在法定权限内委托符合《行政处罚法》第十九条限定条件的组合实施行政处罚。明确县级食品药品监督办理部门在乡镇或者区域设置的食品药品监督办理派出机构,依照法律法规和规章的限定,行使行政处罚权。

(二)处置执法实践困难,增补规章可操纵性。

明确协助调查的时限,处置协查办案不力问题。限定立案前调查或者检查过程中依法取得的证据,可以作为认定事实的依据,明确证据的法律效力。针对国内区域发扬不平衡、各地执法现状差异大问题,限定各省、自治区、直辖市食品药品监督办理部门可以按照实际情况制定本限定的实施细则,可以参照总局制定的文书格式范本制定本行政区域行政处罚所适用的文书格式并自行制造。

(三)与相干法律法规请求对接,对办案有关环节实行准则更新。

增补行政执法和刑事司法衔接的限定,明确食品药品监督办理部门在查处案件时,发现违法作为涉嫌犯罪的,移送司法机关的程序和材料请求。依据《最高人民法院有关行政诉讼证据若干问题的限定》增补境外证据请求。依据《行政强制法》,参照《中华人民共和国民事讼诉法》有关限定,增补当事人不配合行政执法的应对办法。

四、需要说明的问题

(一)有关如何处置“四品一械”监管共性与个性的问题。 

如何将原先各自独立的食品、保健食品、药品、化妆品、医疗器械行政处罚相干限定实行有机整合,是立法技艺需要处置的困难。

大家的做法是:首先按照行政处罚法,找出 “四品一械”行政处罚行动的共性,进一步理顺行政处罚程序。其次针对 “四品一械”监管中各具特色的环节,在限定中实行概括性限定。如有关“样品的抽验”,由于实践中食品和药品抽验的具体请求不同,在本《限定》中仅做原则性请求,食品药品监督执法人员调查违法事实,需要抽取样品检验的,应当按照监督抽验的有关限定抽取样品。再如有关“查封扣押适用情形”,由于食品安全法、药品办理法、医疗器械监督办理条例以及国务院有关增强食品等产品的特别限定等法律法规对查封扣押适用情形的限定不同,在本《限定》中仅简要概括:经食品药品监督办理部门分管承担人批准可以依法采纳查封、扣押等行政强制办法。

(二)有关委托执法的问题。

此刻,各地食品药品执法机构的设置形式、人员编制等情况存在很大差异,有公务员编制,有参照公务员办理的事业编制,还有事业编制。由于事业单位工作人员不是行政机关工作人员,不具有行政处罚法意义上的处罚主体资格,各地往往经过当地编办在三定方案中明确执法机构职责,由当地政府法制办统一发放执法证,以处置委托执法的问题,这样做程序复杂、耗时较长。

按照《行政处罚法》第十八条,行政机关依照法律、法规或者规章的限定,可以在其法定职权内委托符合《行政处罚法》第十九条限定条件的组合实施行政处罚。本《限定》符合行政处罚法对委托执法法规性文件层级的请求,可以限定执法权的委托。因此,限定了县级以上食品药品监督办理部门可以在法定权限内委托符合行政处罚法第十九条限定条件的组合实施行政处罚,而不需再经过当地编办和法制办发布文件再次委托。

(三)有关授权执法的问题。

按照《国务院有关地方革新健全食品药品监督办理体制的引导见解》(国发〔201318号)文件认识,县级食品药品监督办理机构可在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构。但对于派出机构的执法权,此刻只有《药品办理法实施条例》第八十条限定派出机构有权作出警告、罚款、没收违法生产销售的药品和违法所得的行政处罚,食品、医疗器械、化妆品方面均没有法律法规授权派出机构的执法权。

依据《最高人民法院有关实行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的说明》第二十条和《行政复议法》第十五条第一款第(二)项,行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下,以自己的名义作出具体行政作为,当事人不服提起诉讼或复议的,以该行政机关为被告,向该行政机关或者该行政机关的本级地方人民政府申请行政复议。由此可见,除《行政处罚法》第十七条限定的“法律、法规授权的具有办理公共事务职能的组合可以在法定授权范围内实施行政处罚”外,规章也可以授权。因此,本《限定》明确了县级食品药品监督办理部门在乡镇或者区域设置的食品药品监督办理派出机构,依照法律法规和规章的限定,行使行政处罚权。

同时需要指出的是,《行政处罚法》第十七条对授权执法实行严刻限定,目的是标准执法主体资格,幸免不适合的主体执法、乱执法。因此,本《限定》实行过程中,派出机关的上级机关,应当增强对派出机关执法作为的办理,防止乱执法、不标准执法作为,幸免损害公民、法人和其他组合合法权益的现象产生。

(四)有关案件核审准则的问题。

为强化执法监督,增进依法行政,在征求见解过程中,有局部基层监管部门提议,在采用一般程序的行政处罚案件作出行政处罚决定之前,增补由该部门法制机构对案件实行核审的程序,以便及时发现和纠正越权办案、违反程序、处罚不当等执法过错。经慎重科研,考虑到法制机构在做出行政处罚之前就介入案件,将或许影响其在听证程序或行政复议中的中立性,此刻,各地对案件核审准则的实行情况不一,国务院法制办内部对此也有不同见解。因此,《限定》没有对此做出强制性限定,各地方监管部门可以按照实际情况,采纳灵活办法,如在执法机构内部设置审核部门或者人员,实行案件核审,也可以达到提高办案效率和质量的目的。

(五)有关执法文书的问题。

    随着执法实践的发扬变化,行政执法文书应当实行持续调整、优化和健全。为保障行政处罚执法文书的适用性和可操纵性,在《限定》订正过程中,大家改变昔时将执法文书作为规章附件的做法,规章正文仅是行政处罚的程序性限定,不限定执法文书的具体名称、种类、内涵等,规章发布后,将执法文书作为标准性文件单独印发。
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